Дискусия = Красные линии =: регулирование земельно-имущественных отношений на застроенных территориях

О путях и проблемах развития регулирования градостроительной деятельности, прежде всего в вопросах планировки и межевания территории

В апреле 2011 года ГИС-Ассоциация объявила Интернет-дискуссию по теме: регулирование земельно-имущественных отношений на застроенных территориях.

Цель дискуссии: совершенствование существующих систем управления территориями и недвижимостью в российских городах.

Вопросы дискуссии:

1. Что такое земли общего пользования? Должны ли они быть оформлены в виде земельных участков муниципальной собственности? Как обеспечить эффективное управление землями общего пользования, как планировать развитие общественных пространств?

2. Нужен ли градостроительный регламент использования территорий общего пользования или может быть применён другой механизм правового регулирования в отношении этих территорий?

3. Какова роль красных линий в системе правового регулирования использования городских территорий? Как вы понимаете правовой статус красных линий? Требуют ли совершенствования действующие нормы в отношении красных линий? Целесообразно ли отделять планируемые красные линии от существующих?

4. Должны ли границы территориальных зон устанавливаться по красным линиям? С какой точностью нужно устанавливать красные линии и границы территориальных зон?

5. Есть ли место красным линиям на внутриквартальных территориях? Можно ли выделять внутри квартала красными линиями земельные участки общего пользования?

6. Каковы правовые последствия использования земельных участков, если их границы пересекаются красными линиями? Является ли пересечение красной линией границ земельного участка ограничением земельных прав его правообладателя?

7. Допускается ли с позиций действующего законодательства формирование одного земельного участка под несколько многоквартирных жилых домов при межевании застроенных территорий? Имеется ли подобная практика?

8. Какие еще проблемные вопросы, связанные с красными линиями и территориями общего пользования, вы видите? Проиллюстрируйте противоречия земельно-имущественных и градостроительных правоотношений или разрешение этих проблем на примере способа межевания квартала застроенной городской территории.

Ниже представлена позиция по заявленным вопросам директора Бюро межевания городских территорий ЗАО Петербургский НИПИград ПАВЛА НИКОНОВА.

1.1. Что такое земли общего пользования?

Одним из критических недостатков действующего законодательства является практическое отсутствие в нем понятия общее пользование. В законах оно упоминается, но далее упоминания дело не идет. В этом термине есть слова общее и пользование.

1.1.1. Казалось бы, пользование это право, которое названо в законе. Но только названо и не более. Ни закон, ни власти, ни суд это право не признают и не защищают. Если вы кому-то заявите, что имеете право общего пользования на какой-то объект общего пользования, то очень рассмешите или возмутите любое официальное лицо. Если администрация отдаст под застройку этот объект, то суд может признать, что администрация поступила неправильно, но не потому, что нарушила какие-то ваши права, а потому что нарушила Закон. И потому ваш иск, может быть, в суде даже не примут, сочтя вас ненадлежащим истцом. Ну а если примут, то не удовлетворят, остановив судебное исследование на вопросе, есть ли у вас те права, которые ответчик нарушил, и не найдут таковых. Так что, если иск будет подан вами (просто жителем, или общественной организацией), то скорее всего до оценки действия администрации суд просто не дойдет.

1.1.2. В российском законодательстве единого для всего законодательства определения родового понятия объект общего пользования как элемента системы города не существует. В Земельном кодексе есть одно упоминание о Земельных участках общего пользования (п.12.Ст.85). В Градостроительном кодексе есть единственное во всем законодательстве определение термина территории общего пользования, а также упоминается термин автомобильная дорога общего пользования. В Жилищном кодексе такие понятия не упоминаются вообще (за исключением помещений ОП). В законе Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ нет ни территорий, ни земельных участков общего пользования, но упоминаются земли общего пользования, опять же автомобильная дорога общего пользования и места общего пользования. Что же касается того, что предметно имеется в виду, Градостроительный кодекс в своем определении термина раскрывает его так: территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). То есть территории, занятые общественными транспортно-пешеходными коммуникациями (ибо скверы, в противоположность практике их нынешнего употребления, это компактное озеленение узлов улично-дорожной сети). Это уточнение дано косвенно раскрыто в скобках. Не понятно, исчерпывающий ли это перечень. В прежней редакции ГрадКодекса (1998 г.) этот термин был определен точно таким же косвенным способом, только перечень был несколько длиннее: территории общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, дорогами, набережными, скверами, бульварами, водоемами и другими объектами. В Земельном Кодексе говориться не о территориях, а об земельных участках общего пользования: Земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, закрытыми водоемами, пляжами и другими объектами Но опять же и здесь нет прямого, сущностного толкования, а только все то же косвенное, с помощью незакрытого перечисления. В законе Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации названные объекты просто упоминаются, но никак не раскрываются.

Гражданский кодекс касается понятия Земельный участок общего пользования лишь в названии статьи 262. Но тут же в тексте статьи законодатель будто бы сразу забыл, о чем собирался сказать и стал говорить не об участках общего пользования, а об участках не закрытых для общего доступа.

Более того, имеют хождение термины, подобные по звучанию, но абсолютно иного смыслового содержания: железнодорожный путь общего пользования, судоходный путь общего пользования, пристанские участки общего пользования, автозаправочная станция общего пользования и подобное. В том числе в законодательстве имеются и следующие определения: Места общего пользования крытые и открытые склады, а также участки, специально выделенные на территории железнодорожной станции, принадлежащие железной дороге и используемые для выполнения операций по погрузке, выгрузке, сортировке, хранению грузов, багажа, грузобагажа (Закон РФ Транспортный устав железных дорог Российской Федерации Принят Государственной Думой 19 декабря 1997 года). Вот такое терминологическое разнообразие, явно не способствующее однозначности понимания и применения термина.

К этому следует добавить, что термин территория или земли общего пользования широко применяются всуе в довольно узких контекстах для решения локальных практических задач. Например, на официальном документе плане земельного участка, сформированного среди пустыря, в качестве указания на то, с чем соседствует данный земельный участок, нередко можно прочесть: землиили территория общего пользования, хотя по факту это просто пустырь, и завтра здесь вполне может возникнуть новый земельный участок, примыкающий к тому старому. Понятно, что технический исполнитель такой надписи просто с ее помощью вышел из затруднения, не зная, что это за территория в действительности.

Вслед за отсутствием внятного, однозначно понимаемого определения и конкретности в сфере применения, нет и объяснения того, что делает территорию, или землю, или место, или земельный участок объектом общего пользования, и как, по каким критериям определить (стоя, например, посреди фактически существующего, казалось бы, совершенного очевидного и несомненного, общественного сада), что этот объект относится к общему пользованию кто, что и чем закрепляет этот его статус, кто в городе его подтвердит.

1.1.3. Итак, что же все же: земля, территория или земельный участок общего пользования?

Понятие Земли общего пользования употреблено в законе Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ. Однако в Земельном кодексе термин земли как понятие, указывающее на что-то конкретное, употреблено для обозначения земель различных категорий (ст. 7). В остальном оно служит для обозначения обобщенной совокупности либо вообще всех земельных единиц, либо собранных с какой-то целью по какому-то признаку. Эта совокупность не означает определенности границ, а также того, что она вообще территориально едина. Своей размытостью отношения к конкретным предметам на поверхности земли этот термин очень неудобен для оперирования им при обсуждении проблем объектов общего пользования, которые лучше всего обсуждать на конкретных примерах.

Несколько более определенным является понятие территория. Хотя следует признать, что по многозначности применения оно недалеко ушло от понятия земли. Слово Территория употребляется и в контексте Территория России, и в таких как Территория земельного участка.

Радикально определенней понятие Земельный участок. Но, по крайней мере, и Территория, и Земельный участок предполагает наличие границ, установленных с достаточной для них точностью, что как раз и является предметом разработки документации по планировке территории.

Итак, если я не запутался в терминологии Земли выявляются совокупностью относимых к ним земельных единиц, а Территории и Земельные участки их собственными границами. При этом они в основном и являются теми земельными единицами, из которых складываются те или иные Земли.

Понятие земельные участки общего пользования употреблено Земельным кодексом и законом о местном самоуправлении. Понятие территория общего пользования употреблено Градостроительным кодексом. Впрочем, Градостроительный кодекс употребляет также и понятие Земельный участок общего пользования.

Предлагаю для определенности при обсуждении предметы темы общего пользования в градостроительстве остановиться на употреблении понятий земельный участок общего пользования и территория общего пользования.

Впрочем, все, конечно, зависит от контекста.

1.1.4. А между тем, в пределах городской территории территориальные объекты общего пользования (территории, земельные участки или земли) составляют собой систему, которая собственно и есть ГОРОД.

Вся территория города делится на земельные участки индивидуального пользования и общего пользования. На участках индивидуального пользования размещаются разнообразные городские объекты жилые дома, общественные здания, государственные и муниципальные заведения, всякого рода инженерные объекты и буквально все прочее, в чем живут, работают, куда ходят за покупками или писать просьбы и жалобы, или пребывают не по собственной воле. В каждый из таких объектов вход для посторонних, как правило, закрыт, а если открыт, то в соответствии с каким-то правилом, порядком, процедурой, условием. Куда бы посторонний ни зашел, кроме своего дома, везде он только гость. То есть для рядового человека на улице это принципиально закрытые либо условно приоткрытые объекты, нарочито отгороженные от него наружной стеной или забором или виртуальной плоскостью границы участка. В подавляющем большинстве они существуют не для него, и фактически для него они не существуют. Куда-то он и сможет пройти, но если собственнику владения, границы которого он нарушил, будет угодно его выпроводить, то его выпроводят. Зато ему отдано все городское пространство общего пользования, которое связывает все концы города, к которому, как к пуповине, подключены все объекты индивидуальных пользователей, и через которое они, эти объекты, обретают все, ради чего созданы: магазины покупателей, жилые дома жителей. Человек, выходя из своего дома, сразу попадает в пространство общего пользования в город. Из него же он возвращается в свой дом. То есть все, чем он полноправно пользуется в городе, как правило, состоит из пары вещей его жилья и системы общего пользования. Все то, из чего состоит пространство общего пользования, то, чем оно обустроено и благоустроено это и есть для него собственно ГОРОД. Это тот город, каким он его знает, и каким познают его гости города, каким он обретает мировую известность и даже славу. И вот про весь этот ГОРОД в Градостроительном кодексе не сказано ни слова!

1.1.5. Суммируя сказанное в 1.1.1.-1.1.4., можно сделать следующие выводы:

— Гражданский кодекс должен быть усилен введением статей, посвященных раскрытию всего разнообразия как объектов общего пользования, их системы, так и прав граждан на них, гарантии этих прав.

— Необходимо ввести понятие Объект индивидуального пользования. В отсутствие этого понятия трудно однозначно описать планировочную структуру территории. Более всего хотелось бы понятию общее пользование противопоставить понятие частное владение. Но оно занято. Под частным земельным участком теперь понимается участок в собственности физического или юридического лица. А среди тех, кто обладает участками, не входящими в категорию общего пользования, есть еще и государственные и муниципальные, которые частными не являются. О них говорят, что они находятся в государственной или муниципальной собственности. Но точно то же говорят и про объекты общего пользования. Поэтому диполь Общее-Частное, увы, не применима. Остается вводить иную: Общее-Индивидуальное.

— Градостроительный кодекс необходимо дополнить целым разделом, посвященным системе объектов общего пользования, их составу и видам, а также конструкции объектов и пространства общего пользования, способа их выявления на застроенных частях города, способа образования на вновь осваиваемых территориях.

1.1.6. В Градостроительном кодексе дано весьма ущербное определение понятию территории общего пользования как территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Этого критерия недостаточно. Беспрепятственно неопределенный круг лиц может пользоваться территорией улицы, парка, а также болота в лесу или в почти застроенном квартале пустым местом, зарезервированным под строительство, например школы. Понятно, что первые два случая (улица, парк) демонстрируют не просто территории общего пользования, но специально спланированные и построенные объекты, предназначенные быть объектами общего пользования, имеющие свое назначение, свою конструкцию, которая позволяет соответствовать этому назначению, свои границы. Это части города, объекты имущества, задуманные и направленно сделанные недвижимые вещи конкретной балансовой принадлежности и эксплуатационной ответственности.

Неосвоенная территория в пригороде это совершено иной объект, хотя им также беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц. Но это просто еще не вовлеченная в хозяйственное использование территория, дикая земля, и никаких планов по ее вовлечению еще нет, и не известно будут ли когда-нибудь такие планы. Она формально тоже может быть на чьем-то балансе и даже эксплуатационной ответственности, но совершенно очевидно, что рассматривать ее в одном классе вещей с улицей или парком не корректно. И опять же, совершенно иное дело лесопарк считай, тоже дикая территория, но в отношении нее принято решение о том, что она не будет тронута никаким иным видом использования. Принятие такого решения вполне можно прировнять к действиям по целенаправленному созданию объекта общего пользования, а, значит, лесопарк рассматривать как полноправный аналог парка сделанной недвижимой вещи.

Резерв под школу это участок, который просто ждет своего часа, но судьба его уже определена, и этим он уже вовлечен в хозяйственное использование. Но пока его час не наступил, он временно может использоваться с режимом объекта общего пользования. И на этот период может быть в полной мере соответственно облагорожен и благоустроен.

Итак, надо различать:

дикую землю;
резерв для какого-либо будущего использования, временно приспособленный под использование с режимом объекта общего пользования;
созданный и используемый в соответствии с документацией по планировке территории объект определенного назначения общего пользования.

Эти различия должны быть отражены в законодательстве и должны отображаться в утверждаемых материалах по планировке территории.

1.1.6. Значительные споры вызывает состав объектов общего пользования. Бесспорны лишь те из них, которые прямо названы в контекстах законов:

в Градостроительном кодексе: площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары.
в Земельном кодексе: площади, улицы, проезды, автомобильные дороги, набережные, скверы, бульвары, закрытые водоемы, пляжи.

Эти перечни не закрыты, поэтому и возникают споры о том, можно ли их дополнять и чем их дополнять. Например, опираясь на эти перечни, можно вывести, что в них зашифрованы только элементы улично-дорожной сети. Лишь пляжи и закрытые водоемы вырываются из этого ряда объектов, объединенных родовым понятием Улично-дорожная сеть. И такие объекты, как парки и сады, в них неназванные, уже балансируют в неопределенности своего статуса.

Практика дешифровки того, что в современных кодексах и других законах скрывают в себе не до конца или даже вовсе не раскрытые в них термины, подсказывает, что отгадку можно поискать в прежних кодексах и законах, на смену которым пришли современные, и из которых этот непонятный термин перекочевал в них, может быть, без изменения смысла (иначе бы в современном законе было бы справедливо ожидать добросовестно развернутое толкование нового смысла этого термина).

Градостроительный кодекс 1998 года уже процитирован выше, но определенности он не добавляет.

В Земельном кодексе РСФСР от 1991 года земли общего пользования входили в состав земель городов, рабочих, курортных, дачных поселков и сельских населенных пунктов (ст. 71) отдельной категорией наряду с другими землями, среди которых перечислены:

земли городской, поселковой и сельской застройки, сельскохозяйственного использования и другие угодья, промышленности, транспорта, связи и т.д.
земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения;
земли, занятые лесами, а в городах городскими лесами.

То есть понятие земли общего пользованиябыло принципиально оторвано от земель, как застроенных и предназначенных для застройки и прочего хозяйственного использования, так и занятых лесами, в том числе городскими лесами, а также земель природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения.

Точно такое же распределение понятий о типах земель городов было отражено в Земельном кодексе 1970 года (ст.81).

К ним относились (ст. 76 кодекса 1991): Земли общего пользования в городах, поселках и сельских населенных пунктах состоят из земель, используемых в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий, и других земель, служащих для удовлетворения нужд города, поселка, сельского населенного пункта.

В Кодексе 1970-го года дано аналогичное определение, только вместо полигонов для захоронения неутилизированных промышленных отходов, полигонов бытовых отходов и мусороперерабатывающих предприятий, названы кладбища (ст.91).

Кроме того, относительно земельных участков для дачного, гаражного и жилищного строительства сказано (Ст.80 кодекса 1991): Земли для кооперативного дачного и гаражного строительства состоят из земель общего пользования, находящихся в пользовании дачно-строительных и гаражно-строительных кооперативов (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287) К землям общего пользования относятся земли, занятые охранными зонами, дорогами, проездами, другими сооружениями и объектами общего пользования. На земли общего пользования местными Советами народных депутатов соответствующим кооперативам выдается документ, удостоверяющий право на землю (в редакции Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2287).

Следует также указать на следующую норму Земельного кодекса РСФСР, аналога которой явно не хватает в существующем законодательстве:

Статья 74. Обязанности по благоустройству земельных участков в городах, поселках, сельских населенных пунктах

Городские, поселковые, сельские Советы народных депутатов проводят комплекс необходимых работ по благоустройству и озеленению земель городов, поселков, сельских населенных пунктов. Предприятия, учреждения, организации и граждане обязаны сохранять зеленые насаждения в соответствии с правилами, устанавливаемыми городскими, поселковыми, сельскими Советами народных депутатов, а также поддерживать закрепленную за ними территорию в должном санитарном и противопожарном состоянии.

Так или иначе, следует заметить, что тогда в состав земель общего пользования (здесь применение термина земли, по-моему, вполне оправдано) входили объекты, которые и теперь наше массовое сознание на уровне само собой разумеющихся понятий к ним относит: земли, используемые в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), и для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи).

Другую часть земель, ранее относимых в общее пользование, мы в своем нынешнем понимании перевели в разряд земель, предназначенных для коммунальных нужд, и отделили от понятия общее пользование. Правда, теперь земель для коммунальных надобностей, в которых можно размещать кладбища, а также свалки в Кодексе не предусмотрено. В практике распространено понимание, что их прячут в специальных зонах, вместе с тюрьмами.

Но, оставляя в стороне эту иронию, предлагаю остановиться на понимании того, что на освоенной территории поселения в состав земель общего пользования и сегодня входит вышеназванный круг объектов: земли, используемые в качестве путей сообщения (площади, улицы, переулки, проезды, дороги, набережные), и для удовлетворения культурно-бытовых потребностей населения (парки, лесопарки, скверы, сады, бульвары, водоемы, пляжи), и все то, что входит в круг родовых понятий, которые объединяют в себе названные объекты.

Кроме того, к землям общего пользования мы относим и земли, занятые лесами, в том числе городскими лесами, и земли природоохранного, оздоровительного, рекреационного назначения, за исключением тех, которые находятся в пределах земельных участков конкретных недвижимых имуществ. Но, как я предлагаю в п. 1.1.5, надо развести понятия объект общего пользования в структуре городской застройки, и другие объекты и территории с режимом использования объектов общего пользования.

1.1.7. Возвращаясь к сути понятия, прежде всего, надо принять во внимание, что каждый объект общего пользования это вполне определенная строка в расходной части бюджета города, посвященная средствам на его содержание. Ведь назначая участку статус общего пользования, мы не предполагаем, что оставим его без содержания общество обязано хотя бы просто убирать с него мусор. Об этом надо думать, если есть намерение придать этот статус какой-то полоске земли только из-за того, что ее ни к какому земельному участку не присоединишь. За этот выбор надо платить.

Полагаю, что всеобщим заблуждением является представление о том, что территорией общего пользования является просто вся территория, оставленная вне земельных участков индивидуального пользования, просто потому, что она по тем или иным причинам оказалась между их границами. Конечно, в большинстве случаев фактически так и случается. Но думает ли тот, кто принимает решение взять в общее пользование какой-нибудь клинышек территории между нерадиво сформированными участками, что государство или муниципальное образование, осчастливленное этим приобретением, обязано будет постоянно отчислять средства по уходу за ним и содержать дворника, чтобы периодически посылать его убрать его. Если написать дополнительную строку в расходной части бюджета еще более-менее не трудно, то совершенно не понятная организационная сторона реального освоения этой строки.

Возражая тем, кто помянут в предыдущем абзаце, заявляю, что объект общего пользования следует создавать на территории только потому, что предельно ясно осознана необходимость в нем, потребность в его наличии с конкретным назначением и характеристиками.

Так же надо хорошо взять в ясное понимание то, что каждый объект общего пользования это участок, изъятый из фонда, из которого формируются индивидуальные земельные участки. Проблема содержания индивидуального земельного участка решается его владельцем, освобождая от этого бремени общество. Но, кроме того, индивидуальные земельные участки в своем большинстве представляют собой объекты налогообложения. Каждый из них это строка в доходной части бюджета, из которого, в том числе, оплачивается содержание участков общего пользования.

Таким образом, создавая объект общего пользования, из доходной части бюджета вычеркивается строка дохода, а в расходной части появляется срока расхода.

Итак, недвижимую вещь общего пользования в составе городской застройки необходимо выделить в особый объект, отображенный в законодательстве. Это вещь, которую надо создать осознанно и целенаправленно, а не плодить на территории методом остатка, походя, как иногда делают при проведении границ земельных участков, сбрасывая обрезки территории, не нужные участкам, в общее пользование, подобно тому, как какой-нибудь неряха бросает на землю не нужные ему шкурки банана.

1.2. Должны ли объекты общего пользования быть оформлены в виде земельных участков муниципальной собственности?

1.2.1. Должны ли они быть оформлены как объекты муниципальной собственности?

В Санкт-Петербурге, согласно местному закону Об организации местного самоуправления в Санкт-Петербурге, полномочия муниципальных образований иметь в собственности земельные участки не предусмотрены. Таким образом, по факту все такие объекты являются объектами государственной собственности либо Российской Федерации, либо субъекта Федерации, либо еще не разграниченной государственной собственностью, которой распоряжается субъект Федерации. Муниципальные образования Санкт-Петербурга владеют лишь почетной обязанностью содержать детские и спортивные площадки и объекты озеленения на территориях общего пользования. Но все эти детали на деле незначительны.

Важнее определиться с возможностью альтернативы нахождения таких объектов в частной собственности личной или долевой. Но об этом говорится ниже, где рассматриваются особенности таких объектов на внутриквартальной территории.

1.2.2. Должны ли объекты общего пользования быть оформлены в виде земельных участков?

Пункт 3 статьи 59 Градостроительного кодекса РФ от 1998 года содержал неудачное утверждение: Межевание территорий общего пользования в границах застроенных территорий городских и сельских поселений не проводится. Смысл, скрытый в этой фразе, не очевиден. Официальные комментарии ее никак ее не объясняли, а только повторяли не проводится. Практическим следствием этого утверждения стало то, что в земельном кадастре на пятне, где находился, например, сад общего пользования, ничего не было там был просто провал, пустота, вакуум, так же как и на пятне пустыря. Эта фраза исчезла с принятием Градостроительного кодекса 2004 года. Но фактически она продолжает действовать, и громадное число специалистов убеждены и горячо убеждают других в том, что межевание территорий общего пользования не проводится. Воистину, нам не дано предугадать, как слово наше отзовется. Как я полагаю, авторы Кодекса этой фразой пытались установить, что территория общего пользования не служит территорией для выдела в частную собственность земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности то есть не размежевывается. Но результат этой формулировки был ровно обратным. На местах ее поняли так, что границы территории общего пользования не оформляются в качестве границ земельного участка. В итоге, на кадастровых картах она была представлена как просто пустая территория, и как таковая, естественно, стала основным ресурсом для выдела земельных участков для строительства. В Санкт-Петербурге жертвою этого недоразумения пали многие сады, а в обширных некогда парках появились пробоины с элитными домами. Пострадали и улицы в их пределы, взламывая красные линии, вползли частные земельные участки, и есть примеры того, как собственники таких участков закрепили свой успех, создав объекты капитального строительства с пересечением красных линий.

Практический смысл оставлять территории общего пользования без членения на земельные участки конкретных объектов общего пользования совершенно не ясен. Есть подозрение, что его попросту нет вообще. И напротив, практический смыл формировать такие объекты и осуществлять их кадастровый учет предельно очевиден отсутствие кадастрового учета оборачивается отсутствием де-юре самого объекта. Пусть сад как объект общего пользования защищен от застройки и мерзости запустения всею мощью государства эту защиту не к чему приложить.

Сила традиции не формировать земельные участки общего пользования покоится на распространенном убеждении, что будто бы этого требует законодательство. Но никто не может назвать ссылок на эти требования. Ни Градостроительный, ни Земельный кодексы таких утверждений не содержат. Хотя не содержат и прямых утверждений за необходимость формировать такие участки. Но от прочтений этих документов складывается ощущение, что авторы как само собой разумеющееся понимали, что вся территория, по крайней мере, вовлеченная в использование, должна состоять из земельных участков. В том числе и территории общего пользования. Примером тому служат фразы Градостроительного кодекса, подобные следующей: Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки в границах территорий общего пользования (п.4. ст. 36). Как уже сказано, Земельный кодекс вообще не вводит понятия территория общего пользования, ограничиваясь понятием земельные участки общего пользования. Закон о кадастре недвижимости также свободно упоминает слова земельный участок общего пользования, и говорит об особенностях осуществления кадастрового учета земельных участков отдельных типов объектов общего пользования, в частности земельных участков дорог федерального значения. Федеральный закон Об автомобильных дорогах и дорожной деятельности в РФ № 257-ФЗ прямо многократно и уверенно говорит о земельных участках дорог в границах полосы отвода, которые в свою очередь устанавливаются в соответствие с документацией по планировке территории. Градостроительный кодекс с поправками от марта 2011 года уточняет его: проекта планировки и проекта межевания территории. Вот уже и федеральным дорожным агентством 20 октября 2010 года издано распоряжение № 667-р О создании рабочей группы по оперативному решению вопросов, связанных с постановкой на государственный кадастровый учет земельных участков полос отвода автомобильных дорог общего пользования федерального значения и государственной регистрацией прав на них.

Но впереди всех Москва, принявшая закон города Москвы № 8 от 21.03.2007 О перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы. Этот закон состоит из 3-х статей и приложения, в котором перечислены 9313 земельных участков дорог, улиц, переулков, проездов и пр. элементов улично-дорожной сети с кадастровыми номерами, адресами и площадями. При этом в постановлении Правительства Москвы № 490-ПП от 13.07.2004 говорится о том, что данный учет земельных участков улично-дорожной сети является лишь первым шагом учета и всех остальных земельных участков общего пользования.

О формировании и кадастровом учете земельных участков других представителей объектов общего пользования говорит и законодательство Санкт-Петербурга. Законом СПб № 430-85 от 08.10.2007 О зеленых насаждениях общего пользования в редакции от 30.06.2010 определено, что: Площадь и границы территорий зеленых насаждений общего пользования являются ориентировочными до проведения в отношении земельных участков территорий зеленых насаждений общего пользования топогеодезических работ и их постановки на государственный кадастровый учет. Площадь и границы территорий зеленых насаждений общего пользования могут быть уточнены при разработке документации по планировке территории, по результатам инвентаризации или проведенных топогеодезических работ. Отдельные объекты, расположенные на территории общего пользования, в Санкт-Петербурге в массовом порядке межуют и ставят на кадастровый учет и без дополнительного законодательства, а именно земельные участки спортивных и контейнерных площадок причем без проектов межевания, в тех границах, которые в натуре рассмотрел кадастровый инженер. Но при этом, из-под рук разработчиков проектов планировки и межевания продолжают выходить чертежи, на которых земельные участки зданий и сооружений плавают отдельными островками в океане территории общего пользования, которая так и остается неразмежеванной именно на этом продолжают настаивать органы администрации, проверяющие проектную продукцию на соответствие законодательству и утверждающие ее.

Итак, формировать из объектов территории общего пользования земельные участки, межевать их и ставить на кадастровый учет НУЖНО, сомнений нет. ТЕРРИТОРИЯ общего пользования должна рассматриваться как совокупность ЗЕМЕЛЬНЫХ УЧАСТКОВ общего пользования.

Но, прежде чем в массовом порядке начинать это дело, необходимо утвердиться в понимании того, что общее пользование это не некая текучая или пластичная субстанция, которой следует заполнять пустоты между границами земельных участков, и содержимое которой можно размазывать по щелям между ними. Объект общего пользования это просто объект недвижимого имущества. Как и любой иной объект недвижимого имущества, его надо задумать и целенаправленно сделать. Общее пользование это характеристика права, распространяющегося на него, а не характеристика физических свойств. Состав и геометрия его земельного участка зависят от его назначения и планировочного решения, принятого в отношении него одно дело участок проезда, другое общественного сада.

Объект общего пользования должен создаваться как полноценная недвижимая вещь, имеющая свое назначение и в соответствии с ним состав компонентов, наполняющих его планировочную конструкцию. Сегодня под территорией общего пользования на территории микрорайона чаще всего понимается, в основном, территория, в пределах которой достигается нормативный уровень озеленения квартала. В эту бесформенную ткань озеленения вживляются спортивные и детские площадки, сквозь нее прокладываются проходы и проезды. Между тем, озеленение это не назначение территории, а ее характеристика. Элементы озеленения это лишь элементы земельных участков, в том числе и общего пользования. Кроме озеленения земельные участки общего пользования содержат и иные компоненты, что, в общем-то, совершенно обычно для любой недвижимой вещи.

В качестве примера совершенно конкретного назначения недвижимой вещи общего пользования можно назвать микрорайонный сад. Сад это совершенно определенный объект капитального (зеленого) строительства, целенаправленно созданный в соответстви с необходимой для этого документацией по планировке, со своей рационально организованной планировкой, своим элементным составом, собранным в границы своего земельного участка, которые обозначают определенность сада как объекта имущественной принадлежности, эксплуатационной ответственности, объекта капитальных вложений в его создание (ремонт, реконструкцию).

Его назначение связано с необходимостью предоставить жителям выделенное место для отдыха на открытом воздухе. Приятнее это делать среди зелени, поэтому озеленение сада является естественным средством его благоустройства. Заодно достигаются и нормативы озеленения. Сад служит местом общения жителей соседних домов, где они из конкурентов по использованию территории, на которой расположены их дома, становятся друзьями и добрыми товарищами по совместному использованию этой территории. В пределах сада должны устраиваться детские и спортивные площадки. Идея устраивать такие объекты отдельно в составе земельного участка каждого многоквартирного дома чрезвычайно странная и неорганичная идея. Детская площадка это не площадка просто для выгрузки ребенка, доставленного на обязательную прогулку на воздухе. Это место игр детей, место их общения, место завязывания и развития дружественных отношений. Эти отношения нельзя ограничивать границами земельного участка только одного своего дома здесь должны встречаться дети из разных домов. Это место, где между собой знакомятся и родители этих детей. Молодой матери, вышедшей на улицу с коляской, чтобы ее младенец поспал на свежем воздухе, надо пройтись по аллеям в компании с другими такими же матерями, а не просидеть известный срок на лавочке, но зато в границах участка своего дома. На спортивной площадке люди собираются в команды для спортивных игр. И такие команды также складываются из жителей разных домов, а не из квартир одного только дома.

Итак, вместо множества карликовых детских и спортивных площадочек у каждого дома надо иметь полноценные площадки, обслуживающие население групп домов или даже целого микрорайона. И такие площадки, как общее правило, не следует формировать в качестве самостоятельных недвижимых вещей это функциональные части комплексной вещи общего пользования микрорайонный (внутриквартальный) сад. То есть, ныне возникшая практика в массовом порядке межевать и брать на кадастровый учет земельные участки спортивных площадок ошибочна.

Кстати, сады как конкретные объекты планировки в структуре жилой застройки городов были предусмотренны всеми строительными нормами и правилами, посвященными планировке городов и иных населенных пунктов, действовавшими до СНиП II-60-75, введенным с 01.01.1975 г. С обзором их можно познакомиться по ссылке: К вопросу о наличии земельных участков садов в составе территории жилых кварталов и микрорайонов

Земельные участки улиц города, как и внутриквартальных проездов тоже не только тротуары и проезжая часть. В том числе, в их составе также есть элементы озеленения газоны и скверы. Их так же, как правило, не следует выделять в самостоятельные земельные участки, но следует рассматривать как естественные элементы земельных участков улиц.

1.3. Как обеспечить эффективное управление землями общего пользования, как планировать развитие общественных пространств?

1.3.1 К тому, как планировать развитие УДС.

Градостроительный кодекс весьма пунктирно прорисовал процесс планирования и строительства улиц. Во всяком случае, совершенно не понятно, каким образом решения утвержденной документации по планировке территории должны дойти до реализации в натуре. Градостроительный кодекс с поправками от 20.03.2011 предполагает возможность строительства дороги, спланированной лишь в составе проекта планировки и межевания в масштабе 1:2000. По-моему, в таком масштабе возможно принять только самые общие решения по планировке дороги. Между ними и рабочим проектом дороги должна быть еще одна стадия детальной прорисовки планировки дороги. В прежние времена в Ленинграде-Петербурге практиковалась разработка дополнительной стадии планирования дорог Проект горизонтальной планировки (ПГП) в М 1:500. Эта стадия не была предусмотрена никакими требованиями к разработке градостроительной документации, однако практика показала ее необходимость.

В отношении развития иных объектов развернутое предложение в п.2.

1.3.2 Эффективное управление землями общего пользования

Вряд ли эффективность в общепринятом смысле этого слова подходит как критерий для оценки качества управления объектами общего пользования. Самое главное, что требуется от управления ими содержание их в состоянии соответствия своему назначению.

Вопрос эффективности решается на стадии подготовки проектной документации. Прежде всего, надо отчетливо сознавать необходимость объекта общего пользования, и на основании этого осознания принять решение о требуемых параметрах объекта, помня вывод, сделанный из рассуждений в пункте 1.1.7.

2.1 Существует значительное различие между земельными участками объекта общего пользования и прочих (обычных) земельных участков. Каждый из названных прочих земельных участков представляет собой ресурс для бесконечного числа событий внутреннего развития возведенной на ней недвижимости в соответствии с волей собственника и в рамках действующих норм и правил. В том числе, и градостроительных регламентов. То есть, назначение этого участка и параметры его использования со временем могут меняться, что предусмотрено общей логикой существования недвижимости.

Каждый земельный участок общего пользования формируется исключительно как объект целевого назначения и не предполагает метаморфоз этого назначения. В отношении одних из них говорить о градостроительных регламентах не приходится. В отношении других есть что сказать.

Смысл градостроительных регламентов заключается в том, что на однотипной территории (территориальной зоне) они задают однотипные пределы возможных параметров построек, учтя которые, застройщик, исходя из своих личных намерений и интересов, может выбирать вариант проекта своей постройки. Но, проектируя улицу со всеми элементами ее планировки, трудно найти место для применения такой свободы выбора. Главными при этом проектировании являются технические регламенты и нормативы. А нечто то особенное, что крайне хочется внести в улицу помимо того и не в противоречие тому, что диктуют технические регламенты и нормативы, может быть особо сформулировано в качестве уникальных требований в задании на проектирование в унификации таких требований нет никакой необходимости.

2.2. В отношении других объектов общего пользования или их частей могут быть созданы градостроительные регламенты, однако логика их создания и здесь может быть совсем не той, что применяется при подготовке градостроительных регламентов в составе Правил землепользования и застройки как и в предыдущем примере они являются не типовыми, а уникальными.

Например, в качестве общего алгоритма формирования городского парка и застройки его парковыми сооружениями, имею предложить следующий:

1. Составляется Концепция парка, из которой следует:

его специфика (детский, спортивный, детско-спортивный и пр.);
предполагаемый режим его работы;
состав объектов капитального строительства на территории и парка в соответствии с его спецификой (стадион, теннисные корты с передевалками, спортивный зал и т.д.);
состав объектов капитального строительства на территории и парка общего назначения (объекты общественного питания, общественные туалеты, летние эстрады и т.п.);
физические параметры этих объектов и параметры их предполагаемого использования

2. Подбирается земельный участок будущего парка;

3. Разрабатывается проект планировки будущего парка, в составе которого определяется:

планировка парка, его дендроплан и прочие разделы ландшафтного дизайна;
пятна планируемой застройки объектов капитального строительства;
системы инженерного и прочего жизнеобеспечения территории парка и объектов капитального строительства;
на каждое пятно объекта капитального строительства подготавливается пакет подробных индивидуальных регламентов (точных и предельных максимальных и минимальных), и требований, которые должен учесть разработчик проекта этого объекта для того, чтобы это сооружение соответствовало концепции парка, включая и режим его последующего использования. Комплект данной документации, утвержденный в установленном порядке, обретает силу юридического документа, который подтверждает назначение каждого фрагмента территории парка и параметров его законного использования. Он становится техническим и юридическим паспортом парка. Любые работы по эксплуатации парка и его периодического или восстановительного ремонта должны осуществляться в соответствии с этим документом. При осознании необходимости внести в парк какие-то принципиальные изменения, не соответствующие паспорту, необходимо разработать проект внесения изменений в проект парка в целом и подготовить новую редакцию паспорта.

4. Весь парк строится силами города, а строительство объектов капитального строительства может быть передано частным инвесторам;

5. На право строительства и дальнейшего использования объектов капитального строительства устраиваются торги, по итогам которых заключается договор аренды земельного участка в составе земельного участка парка без выделения в натуре участка аренды. существенным условием аренды является соответствие постройки определенным регламентам и дальнейшее использование постройки в соответствии установленным режимам. В случае, если объект будет использоваться с нарушением установленного регламента, это будет основанием для расторжения договора аренды и выставления на торги этого объекта для поиска нового арендатора.

6. Дополнительно надо решить вопрос о процедуре перехода права на постройку новому арендатору, но это дело юридической техники и возможные решения, кажется, лежат на поверхности. Самое главное состоит в том, что все планировочные элементы и параметры парка, а также регламенты строительства в нем устанавливаются утвержденным документом по его планировке, который сохраняет силу юридического документа все время, пока в отношении территории, на которой расположен парк, в установленном порядке не будет разработан и утвержден новый градостроительный проект, в котором парк ликвидируется. Такой порядок планирования, строительства, эксплуатации и реконструкции парка призван защитить от локальных вторжений на территорию парка, которые составляют процесс неконтролируемых преобразований не в пользу развития парка, а ради удовлетворения частных эгоистических и паразитических интересов.

3.1 Какова роль красных линий в системе правового регулирования использования городских территорий?

3.1.1. Согласно нынешнему определению, данному Градостроительным кодексом, основная задача красных линий отделять территорию общего пользования от прочей территории.

Имея в виду это, вопрос, поставленный в качестве названия этого раздела, заставляет вспомнить вопрос о том, чем в первую очередь является человек: личностью или членом общества? Как ни странно, народы, считающие себя прибежищем либеральной демократии и идеологически провозглашающие примат личности, на деле стойко демонстрируют примат общества и коллективизма. То, что является общественным достоянием, является у них поистине священным, а посягательства на это святотатством. В странах либеральной демократии линии границ территорий общего пользования воистину неприкосновенны.

У нас же на это смотрят иначе. Например, при формировании земельных участков на территориях давно застроенного квартала, ограниченного красными линиями, установленными, в свою очередь, еще до его застройки, кадастровые инженеры, игнорируя красные линии, без всякого священного трепета пересекают их границами земельных участков и в таком виде ставят на кадастровый учет. И когда приходит время разработки проекта планировки и межевания территории этого квартала, и проектировщик в проекте межевания пытается упорядочить границы таких участков, приведя их в соответствие красным линиям, то при проверке проекта в Земельном комитете слышит решительный протест сотрудников Комитета: Это же частная собственность! Кто Вам позволил урезать земельный участок частной собственности?! Это же права людей. И т.д. Так восклицают люди, поставленные следить за соблюдением закона при формировании и кадастровом учете земельных участков, сами еще раньше не сумевшие заметить тот очевидный факт, что права этих людей, по их недогляду, вошли в неразрешимое противоречие с правами общества (наложение собственностей на один и тот же предмет порождает такое противоречие). Но даже вдруг увидев это при проверке проекта, они не различают в этом никакой проблемы, и считают, что надо либо просто поменять красную линии, приведя ее (а не наоборот) в соответствие с границами участка, либо вообще оставить этот факт без внимания потому что там, за красной линией ничего (и никого) нет. Но это неправда там за красной линией права общества.

Итак, согласно нынешнему Градостроительному кодексу, основная роль красных линий состоит в том, чтобы отделить территории земельных участков общего пользования от территорий земельных участков индивидуального пользования.

Принципиальный момент: красные линии это границы территорий общего пользования, а не участков общего пользования (случаи одиноких земельных участков линейных объектов и каких-то представителей общего пользования, затесавшихся среди других земельных участков и потому ограниченных не только границами собственного земельного участка, но и совпадающими с ними красными линиями, мы пока оставим в стороне). Два и более соседних, примыкающих друг к другу земельных участка общего пользования слипаются в территорию общего пользования, и красная линия ограничивает только эту территорию.

Раньше смысл красных линий был иным. Исходное назначение их было то, с которым этот инструмент градостроительного регулирования был введен в России 300 лет назад Петром Первым быть линиями сети улиц, формировать и обеспечивать их направления, габариты, прямизну или иную правильность задуманной проектировщиком геометрии. С этим назначением красные линии просуществовали все 300 лет до принятия Градостроительного кодекса в 2004 году. Нельзя сказать, чтобы нынешний Градкодекс радикально изменил это назначение улицы также являются территориями общего пользования. Но если к улице, например, примыкает парк, занимающий половину квартала, то, строго говоря, следуя формальному требованию Закона (Градкодекса), он и улица должны слиться в единой территории общего пользования с их общей границей (красной линией), которая, дойдя до парка, сворачивает с линии границы улицы и углубляется внутрь квартала уже по границе парка. В Санкт-Петербурге распространена практика формировать границы земельных участков многоквартирных домов по обрезу фундамента. За пределами такого участка, т.е. за пределами пятна застройки дома, сразу начинается территория якобы общего пользования. Нетрудно представить себе квартал, застроенный отдельно стоящими домами, все пространство между которыми объявлено территорией общего пользования. И это пространство свободно вытекает на все грани квартала и сливается с пространством окружающих его улиц. В этом примере красные линии и вовсе не касаются границ улиц.

Итак, красные линии больше не являются границами сети улиц. Вместе с этим, они перестают отображать собою и границы кварталов. И вот здесь можно констатировать существенное внутреннее противоречие Градостроительного кодекса: статьей 41 Кодекса определено, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов). По смыслу сказанного элементы планировочной структуры (кварталы), казалось бы, должны быть основным результатом разработки проектов планировки. Наши прошлые знания говорят о том, что границами кварталов должны быть красные линии, однако мы видим, что новое значение, с которым они теперь используются, не дает возможности использовать их в качестве границ кварталов. Но и никакого иного средства для установления этих границ Кодекс не дает. Более того, уже в 42 статье Кодекса, в которой установлен состав и содержание проекта планировки, законодатель как бы забывает об этой задаче проекта, названной им всего несколькими строками выше. В содержании проекта планировки элементы планировочной структуры вообще не указаны (исключая лишь схему ситуационного плана), как будто нет никакой необходимости устанавливать их границы, как-либо их именовать и характеризовать.

Итак, необходимо вернуть красной линии исходное значение быть, прежде всего, границей улично-дорожной сети. Именно в этом качестве разумно и рационально эти линии разрабатывать и утверждать на стадии, предшествующей планировочным решениям по межеванию территории. В этом проявляется правильная планомерность подготовки проекта планировки. Утверждение красных линий, ограничивающих улично-дорожную сеть, создает крепкий и надежный своей определенностью планировочный каркас территории. Вместе с определенностью этой сети возникает и надежная определенность территорий, заключенных в ячейках этой сети территорий кварталов. Получив эту определенность, можно заниматься кропотливым и обстоятельным трудом по межеванию каждого отдельного взятого квартала.

Конечно же, вместе с определенностью сети улиц необходима определенность и иных линейных объектов линий железных дорог, коридоров основных линий электропередач, основных трубопроводов, представляющих собой капитальную планировочную конструкцию (конструкцию создаваемую навсегда) инженерного обеспечения территории города, место прохождения которых также должно быть гарантировано красными линиями.

Возвращаясь к названию этого раздела Какова роль красных линий в системе правового регулирования использования городских территорий?, необходимо сказать, что градостроительные данности, отражаемые этими красными линиями, представляют собой наиболее важные для жизни города структуры, которые требуют повышенных мер защиты от внесения в них изменений, вызванных сиюминутными потребностями. Улица самый хроноустойчивый элемент города. Часто она сохраняется на весь период жизни города, и в различные моменты существования берет на себя различные нагрузки, становится средством решения различных задач, которые сменяют друг друга в пределах неизменной территории улицы, которая раз и навсегда отведена в качестве ресурса для этих превращений. Ее характеристики, ее геометрия, закрепленная ее границами красными линиями, должны быть отгорожены от суеты землепользования, которая происходит по ту сторону красной линии. Красная линия улиц разделяет территории, живущие независимой друг от друга жизнью улиц от кварталов. Внутри квартала могут бурлить любые страсти земельных переделов, но они не должны выплескиваться на территорию улицы.

3.1.2. В отличие от территорий общего пользования в лице улично-дорожной сети, территории общего пользования на внутриквартальной территории не столь капитальны. И границы их не столь ответственны. Но подробно о них ниже, в разделе 5.

3.2. Как вы понимаете правовой статус красных линий?

Как аналог границы земельного участка, но в сравнении с границей простого земельного участка это суперграница.

3.3. Требуют ли совершенствования действующие нормы в отношении красных линий?

Требуют.

В том числе, например, необходимо:

защитить красную линию от посягательств со стороны отдельных землепользователей, пытающихся поправить ее, взломать ее границами собственных земельных участков при попытке увеличить габариты своих построек за счет общественного пространства или просто расширить за счет него свои владения.
потребовать ответственной осознанности и обоснованности начертания красных линий на основе разработанных критериев качества, главным из которых должно быть требование планировочной чистоты красную линию нельзя превращать в веревочку, которая послушно обходит все неровности фасадных границ земельных участков наоборот, те должны выравниваться красной линией .
необходимо подтвердить актуальный статус документации по планировке территории, в соответствии с которой установлены существующие красные линии застроенной в соответствии с ними территории. В том числе и самые древние акты. Проблема состоит в том, что административные органы не признают исторических проектов планировки как документации, а в месте с ней и исторические красные линии. То есть в качестве исторических артефактов она их готова признать, но отрицает их юридическую актуальность. И зачем-то проектирует современные даже тогда, когда никаких вообще строительных и благоустроительных мероприятий не планируется. Но неумело, безграмотно. Как это происходит в Санкт-Петербурге увидеть можно на сайте РГИС СПб,открыв слой красных линий и поглядев, как они начертаны в центральных исторических районах. Исторические красные линии, как правило, представляют собой отрезки прямых от одного угла квартала до другого. Нынешние линии обходят все неровности фасадных стен, включая крыльца, приямки, козырьки и таким образом придают этим выпуклостям статус, обеспечивающий им вечность.
необходимо ввести правило о допустимости выступа за красную линию отдельных частей фасада (пилястр, крылец, ризалитов и пр.), подобно тому, как этот вопрос был отрегулирован до 1917 года. В отношении реализованной красной линии указывалось весьма однозначно, какими частями или деталями дома и насколько ее можно пересекать, выходя такой частью в пространство улицы. Эти нормы устанавливались Обязательными постановлениями по строительной части городской Думы. Полнее всего они представлены в сборнике постановлений Московской городской Думы:
1. Воспрещается улицы и тротуары застраивать лестницами, террасами, крыльцами и другими подобного рода выступами.
2. Устройство перед входами с улиц каких-либо входящих или нисходящих ступеней, площадок и пандусов, выступающих за пределы красной линии, воспрещается.
3. Выступающие за красные линии ступени, площадки и пандусы перед входами с улиц, устроенные до 7 июня 1889 года, подлежат уничтожению к 1 января 1909 года, если только такое уничтожение не вызовет необходимости капитальной перестройки прилегающей части здания для сохранения существующего доступа в оное; во всяком случае, означенные сооружения, имеющие в ширину свыше 8-ми вершков , должны быть уменьшены до указанного размера. Выступающие за пределы красной линии ступени, площадки и пандусы перед входами с улиц, устроенные с 7 июня 1889 года по день вступления в силу правил ст. 30, подлежат безусловному уничтожению, кроме тех случаев, когда при ширине тротуара не менее 1 сажени перед входною дверью с улицы существует лишь одна восходящая или нисходящая ступень шириною не более 8 вершков. Все названного рода сооружения, выступающие за пределы красной линии, подлежат уничтожению при капитальной перестройке здания.
4. До переустройства сходы должны быть ограждены металлическими перилами, высотою не менее 1 аршина и 6-ти вершков .
5. Колонны, пилястры, столбы и тому подобные архитектурные украшения, коробки для света у подвальных окон, а также защитительные приборы и решетки у тех окон, при тротуаре шириною не менее 1 сажени, могут выступать за линию строений на 8 вершков; при ширине же тротуара менее сажени, выступы эти не могут быть более 2 вершков.
6. Балконы, фонари и тому подобные выступы в этажах должны быть на высоте не менее 4 аршин и выступать за линию самого здания не более 2-х аршин.
7. Выступающие из наружной линии дома оконные решетки в нижних этажах, расположенные от поверхности тротуара менее 3-х аршин, не допускаются.
8. Глухих тамбуров, выступающих на тротуар, устраивать перед входными дверями с улицы не дозволяется.
9. Дозволяется устраивать зонты перед подъездами с улицы. Если они будут устроены на столбах, то сии последние должны быть поставлены в подзоре тротуара. У каменных домов зонты должны быть металлические.
10. Устройство боковых стенок у зонтов не дозволяется.

3.4. Целесообразно ли отделять планируемые красные линии от существующих?

Безусловно, целесообразно. Те и другие, во-первых, присутствуют в нашей реальности, во-вторых, различны между собой, в-третьих, предусмотрены Градостроительным кодексом.

В качестве существующих красных линий улично-дорожной сети и иных линейных объектов следует признавать линии, в соответствии с которыми состоялась реализованная в натуре планировка территории. Эти линии, сохраненные в документации по планировке территории, которая, в свою очередь, сохраняет статус правового акта до тех пор, пока не будет разработан и утвержден новый проект данной территории, оберегают территории общего пользования от вторжения в них со стороны территории кварталов. На территории квартала могут происходить любые планировочные метаморфозы земельные участки могут делиться, сливаться, перераспределяться. В том числе все участки могут быть слиты в один для радикальной перепланировки квартала. Но все это не должно приводить к выплеску планировочных новаций за территорию квартала. В сдерживании этих выплесков задача существующей красной линии.

Планируемые красные линии должны обозначать проектные намерения и не более. Подробнее об этом в п. 6.

Внутриквартальные красные линии должны жить общей жизнью с границами земельных участков квартала.

Красные линии должны устанавливаться с точностью, принятой для установления границ земельных участков ведь они с границами земельных участков включаются в единую планировочную конструкцию и в качестве таковых должны охраняться. Втыкание границы земельного участка в красную линию, ограничивающую квартал, не должно образовывать поворотной точки на красной линии, т.к. внутри квартала допустимо многократное перемежевание, которое не должно приводить к перепланировкам красной линии. Но поворотная точка втыкания границы в кранную линию должна строго лежать на красной линии. Иными словами, координаты точки примыкания границы земельного участка у красной линии должны определяться путем аналитического расчета.

Пока есть. Пока красные линии это линии, ограничивающие всякую территорию общего пользования, точно есть в случаях, когда в пределах квартала обнаруживается объект общего пользования, имеющего большее, чем внутриквартальное, значение например парк, разделяющий общую территорию квартала с застройкой иного назначения.

Но этот вопрос направлен на объекты именно внутриквартального значения. И тут он ставится так: могут ли быть объекты общего пользования внутриквартального значения?

Полагаю, что возможность придания отдельным элементам планировки квартала статуса объектов именно общего пользования объявлена поспешно. Статус общего пользования гарантирует право общего пользования вообще всем гражданам страны и даже не-гражданам. Но это право в отношении внутриквартальных территорий в обычном случае является избыточным и вступает в конфликтное противоречия с естественными правами жителей квартала (собственников и иных пользователей недвижимости, расположенной на ней). Те имеют очевидное естественное право ограничивать возможность пользования своей территорией чужаками. Например, никого не удивит, если они предпримут меры против того, чтобы на внутриквартальной стоянке общего пользования запретить парковать машины жителей других кварталов. Есть достаточное число людей, которые горячо высказываются против допущения возможности жителям кварталов перекрывать доступ посторонних на внутренние территории. В случае если будет признана справедливость этого требования, станет возможным говорить о разработке и введении правил этого доступа. Но это порождает разговор лишь об ограничении прав жителей на эту территорию (обременение территории), но не об отсутствии у них этих прав. Кстати, меры, направленные на регулирования этого вопроса, уже вводились Постановлением Правительства РФ № 105 от 02.02.1996, которым утверждалось, что возведение владельцами ограждений регламентируется Правилами застройки.

Так ли, иначе ли, все те элементы планировки внутриквартальной территории, которые мы поспешили назвать внутриквартальными объектами общего пользования, по сути дела, являются объектами не общего пользования, а пользования только жителей этой территории. Они же (эти объекты) являются объектами их фактической эксплуатационной ответственности никакому муниципалитету нет никакого дела до их состояния. Привести это состояние в порядок и в соответствие каким-либо нормам могут только жители непосредственно сами или с помощью инициативы, направленной на то, чтобы вынудить к этому тот же муниципалитет. Балансовая принадлежность их муниципалитету или государству является бессодержательной формальностью, вредной тем, что создает только путаницу в вопросах отношений и ответственности за эти объекты и иллюзию того, что эти вопросы уже решены. Итак, стоит задача установить адекватное право в отношении внутриквартальных элементов планировки общего пользования, и дать им соответствующее название, отличное от общего пользования. Например, назвать их объектами ограниченно-общего пользования. Имущественную принадлежность на них, возможно, следует в виде долей отнести на объекты окружающего недвижимого имущества. Или, может быть, спустить нижний уровень самоуправления на территорию квартала и нагрузить их балансовой принадлежностью этих объектов. То есть, есть о чем думать.

И все же, возвращаясь к внутриквартальной красной линии О каком бы объекте общего пользования, расположенном на территории квартала, ни шла речь, искать планировочное решение границ его земельного участка следует в составе проекта межевания, а не проекта планировки проектные решения по границам всех земельных участков, расположенных в квартале ищутся путем притирки друг к другу при единовременном размежевании территории.

Идея о том, чтобы сначала в составе проекта планировки территории квартала установить границы территорий общего пользования, а затем в проекте межевания пристроить к ним границы земельных участков, неудачна. Об этом может свидетельствовать любой проектировщик, имеющий опыт осознанно опробовать ее на практике.

Итак, в отличие от красных линий улиц, внутриквартальные красные линии не следует устанавливать в порядке, упреждающем проект межевания.

Более того, такие опыты свидетельствуют также и о том, что в отношении территории квартала деление этапов подготовки документации по планировке на проект планировки и проект межевания так же является неудачной идеей проект межевания должен быть не отдельным проектом, а просто разделом проекта планировки. Это необходимо хотя бы потому, что целые разделы, в которых принимаются важнейшие решении по обеспечению жизнеспособности территории квартала, например по его инженерному или социальному обеспечению, сегодня включены в состав проекта планировки. В случае если уполномоченный орган решит, что в отношении какого-то квартала достаточно лишь подготовить проект межевания, то документация по этой территории останется без этих разделов, а территория без соответствующих решений.

Есть два случая, которые надо обсудить:

1. Несоответствие границ земельных участков, недавно поставленных на кадастровый учет, существующей красной линии, установленной ранее. Обычно это возникает из-за недобросовестности служб, формирующих земельные участки без подготовки документации по планировке территории из-за их пренебрежения красной линией или элементарной неаккуратности.

Такие случаи необходимо объявить техническим ошибками кадастрового учета, подлежащими исправлению в соответствии с порядком, принятым для устранения ошибок в материалах кадастрового учета.

2. Формирование новой планировки застроенной или иначе используемой территории, в результате чего части земельных участков оказываются пересечены проектными красными линиями.

Для того чтобы осмыслить эту ситуацию, следует обратиться к международному и отечественному историческому опыту. Это позволит правильно поставить задачу, увидеть всю проблематику, связанную с такими обстоятельствами, познакомиться с примерами их решения.

До революции появление на плане города проектной красной линии, проходящей по частным земельным участкам, еще не означало какого-либо ущемления в правах владельцев этих участков. Как разъяснил Гражданский Департамент (1900 г. №16), Городские планы выдаются известному городу не для регулирования имущественных отношений города к другим лицам или установлениям, а для введения в распланировании улиц, площадей и других общих мест пользования, известного благообразного или вообще более совершенного, нежели в прежних городских поселениях, устройства и вида городской территории и для соблюдения условий техническо-строительного свойства, а потому этот план не может служить каким бы то ни было доказательством прав города на земли, в таком плане указанные, как бы эти земли названы ни были, т.е. садами ли, площадями ли и проч. . К тому же Общим Собранием Правительствующего Сената (1899 г. № 4) было дано следующее разъяснение: Ни вообще в своде законов, ни, в частности в Уставе строительном не содержится постановлений, которыми бы на владельцев усадебных участков в городских поселениях налагалась бы обязанность уступать принадлежащие им усадебные места для потребностей благоустройства города, или владельцы означенных участков ограничились бы в праве свободного распоряжения такими участками или частями оных, которые по составленному на данный город плану должны быть обращены под городские улицы или площади. Из определения Правительствующего Сената (от 27.04.1893 г. № 3528) следует что Владельцам мест, предназначенных по городскому плану под улицы, площади и другие общественные надобности, не может быть воспрещено застраивать оные, пока город не сделает распоряжения об отчуждении их на законном основании. Поэтому недопущение постройки потому лишь, что данное место предназначено по утвержденному на город плану под улицу, для проведения коей он должен предварительно выкупить земли, состоящие в частном владении, было бы стеснением прав владельца, и притом не ограниченным никаким сроком.

Кроме того, интересен конкретный прецедент, уже разобранный задолго до того, как мы стали сталкиваться с аналогичными проблемами. По жалобе на постановление одного губернского присутствия о воспрещении просительнице построить лавку на принадлежащем ей в городе месте, Правящий Сенат, приняв во внимание 1) что хотя место, где дозволено управою построить лавочку, и должно, по утвержденному городскому плану, отойти под переулок, но переулок этот не может быть немедленно устроен, ибо на месте его находятся крепостные участки частных лиц, кои прежде устройства переулка, должны быть выкуплены в собственность города установленным порядком, на что город не имеет еще средств; 2) что просительница, ходатайствуя о дозволении ей построить на принадлежащем ей крепостном месте лавочку, дала управе подписку, по коей обязалась, при проведении на том месте переулка, лавочку эту сломать, не требуя за сломку никакого вознаграждения; и 3) что неразрешение губернским присутствием, при таких условиях, ходатайства просительницы о дозволении ей построить лавочку равносильно стеснению ее в праве распоряжения принадлежащим ей местом и при том без всякой пользы для города признал данное управою и думою разрешение на устройство лавочки правильным. (Ук. Сен. 5 февраля 1873 г. № 6063).

Опыт нашего градостроительства демонстрирует, что установление документацией по планировке территории красной линии еще не означает, что эта линия из планируемых когда-нибудь превратится в существующую. Значительное число их по двадцать и более лет, так и остаются не реализованными. Какие-то из них были отменены новой градостроительной документацией, другие зависли на планах и напрасно портят жизнь населению. В этих случаях ущемление прав землепользователей в приватизации своих участков и в возможности их застраивать воспринимается как напрасное и необоснованное. Между тем моментом, как администрация утвердила документацию по планировке, содержащую план прокладки дороги, и тем, как она приступит к реальным действиям по ее строительству, должны быть предприняты действия, означающие, что время реализации этого плана решительно наступило, и этот проект вступил в стадию реализации. Вероятно, эти действия должны быть встроены в стандартную процедуру реализации утвержденных проектных решений. Среди них необходима формализация того поступка администрации, который означает момент, с которого планируемая красная линия де-юре становится существующей. Права собственников недвижимости, потревоженной красной линией до этого момента и позже, должны быть различны.

7. Допускается ли, с позиций действующего законодательства, формирование одного земельного участка под несколько многоквартирных жилых домов при межевании застроенных территорий? Имеется ли подобная практика?

7.1. Прежде всего, следует решительно потребовать с авторов Жилищного кодекса введения определенности в понятие многоквартирный дом. В книге Право собственности. Актуальные проблемы под редакцией В.Н. Литовкина, Е.А. Суханова, В.В. Чубарова , то есть самых основных российских специалистов в области гражданского права, целый раздел посвящен рассуждениям о том, что бы такое мог представлять собой многоквартирный дом. Из одного только этого факта становится ясно, что понятие это не однозначно, и вопрос этот стоит. Приведу следующую цитату: Теперь жилые дома составляют самостоятельный вид родового понятия здания, называемые жилыми домами. Все рассуждения о том, что есть жилые и, в частности, многоквартирные дома, ведутся вокруг того, являются ли они зданиями или строениями. Авторы рассуждений приходят к выводу о том, что многоквартирный дом это все же здание. Признаться, такой вывод, как и весь комплекс этих рассуждений, удивляет и удручает. Понятие дом не равно понятию здание это понятия разных сфер. В зависимости от контекста домом может быть квартира, семья, родина. Дом для человека это место, в котором человек живет. Здание это понятие утилитарно техническое, обозначающее определенную строительную конструкцию. Между понятиями здание и дом такая же разница, как между понятиями человек как определенная анатомическая конструкция, и человек как член семьи, ячейки общества, как субъект семейной культуры, экономики, права.

Увы, но столь ученые авторы не взяли во внимание понятие, использовавшееся среди самых обычных русских понятий о недвижимости, которое и до сих фигурирует в нормативных документах, а именно домовладение. Домовладение как единица городского недвижимого имущества появилось еще задолго до 1917 года. Если оно было жилым и предназначалось для сдачи квартир внаем, то это, собственно, и был многоквартирный дом. Домовладение это, прежде всего, земельный участок. Для застройки его собственник мог выбрать любую схему размещения строений. Среди этих схем были такие, при которых различные флигели дома лепились друг к другу, образуя как бы единый строительный объем на участке, но часто встречается и застройка участка домовладения отдельно стоящими флигелями. До недавнего времени это были просто различные схемы компоновки флигелей единого многоквартирного дома, жители этих флигелей воспринимали себя соседями по единому дому, нумерация квартир была сквозная. Понятие домовладение в действующей Инструкции о проведении учета жилищного фонда в Российской Федерации, утвержденной приказом Минземстроя № 37, от 04.08.1998, названо основной единицей технической инвентаризации. Но в Санкт-Петербурге в 2005 году жилищный фонд вдруг перестали учитывать по домовладениям. Паспорт домовладения был сменен Паспортом многоквартирного дома. А под многоквартирным домом стали понимать отдельно стоящее многоквартирное здание. Так сегодня под одним адресом, по мнению регистраторов недвижимости, может находиться несколько многоквартирных домов, различающихся в адресе лишь буквой литеры. При этом прежняя сквозная нумерация квартир сохраняется.

Все это не имело бы никакого значения и осталось бы абсолютно незамеченной бюрократической тавтологией, если бы при разработке проектов межевания официальные органы не требовали бы формировать отдельный земельный участок для каждого отдельно стоящего строения, еще недавно единого домовладения, называя каждый такой флигель отдельным многоквартирным домом. Для исторического центра Санкт-Петербурга, как и для любой исторической застройки, организованной по принципу многоквартирного домовладения, это сулит неминуемые катастрофические последствия потерю исторически ценной застройки. Подробно эта проблема на примере Петербурга освещена в материале Межевание и образ (обрез) города (один из множества аспектов).

Итак, для ответа на поставленный вопрос, прежде всего, надо определиться с пониманием того, что есть многоквартирный дом.

7.2 Теперь рассмотрим возможность размещения нескольких многоквартирных домов на едином земельном участке.

Официальные лица, требующие формирования отдельного земельного участка для одного многоквартирного дома, объясняют это требованиями Жилищного кодекса. На самом же деле, Жилищный кодекс прямо этого не требует.

Статьей 36 Жилищного кодекса определено, что собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Однако не сказано, что это должен быть один многоквартирный дом на этом участке.

Здесь, однако, есть нюансы. Если на одном земельном участке расположены несколько многоквартирных домов, все их возможно рассматривать только как объекты, собственники которых автоматически связываются между собой правоотношениями, аналогичными тем, которые возникают между собственниками квартир в многоквартирном доме. Понятие их общего имущества должно быть отнесено на их общий земельный участок.

В статье 136 Жилищного кодекса названа следующая конструкция: несколько многоквартирных домов с земельными участками, расположенными на общем земельном участке. Данная конструкция, предполагающая вложенность нескольких земельных участков в один общий для них, встречается в нашем законодательстве, насколько мне известно, лишь единожды именно в этой статье. Ни техника кадастрового учета, ни система учета прав на недвижимое имущество данную конструкцию не предусматривают.

7.3. Одной из целей межевания застроенных территорий является формирование полноценных недвижимых имуществ недвижимых вещей. Вещь, в сущностном понимании этого термина, представляет собой нечто, что в полной мере отвечает своему назначению. А своему назначению в полной мере отвечает то, что было некогда задумано, запроектировано и воплощено в качестве целого законченного работоспособного изделия. Для того чтобы быть полноценной, вещь должна быть целой.

Если рассматривать жилую застройку периода после 1956 года, когда территории городов застраивались по микрорайонному принципу, то целой законченной единой недвижимой вещью здесь является весь комплекс застройки микрорайона. Ибо жилище как объект права на жилище, в трактовке тех лет, не ограничивалось квартирой и даже жилым домом. В состав того, чем обеспечивало жилище своего обладателя в качестве обязательных компонентов этого жилища, входила и вся социальная инфраструктура микрорайона, и вообще все, чем была обустроена его территория микрайонным садом, спортивными и детскими площадками. Жизненное пространство одного дома органично и без границ перетекает в жизненное пространство соседнего дома. Всеми этими общими элементами инфраструктуры, общим пространством многоквартирные дома микрорайона, как правило, сцеплены между собой так, что операция по их размежеванию вполне аналогична операции по разделению сиамских близнецов. И так же легка, или сложна, или рискованна, или вообще невыполнима в зависимости от конкретного случая.

Таким образом, если смотреть только с точки зрения сохранения целостности недвижимой вещи, самым оптимальным результатом межевания жилого микрорайона является формирование земельного участка в границах красных линий этого микрорайона превращение всех многоквартирных домов и нежилых объектов (школ, детских садов, магазинов) в многокорпусный комплекс единого многоквартирного дома со встроенными (пристроенными) помещениями.

В качестве паллиатива возможно предложить формирование земельных участков для групп домов. В случаях, когда структура застройки изначально была построена на планировочной идее сложения комплекса застройки именно из разных групп домов, вероятнее всего, что между ними уже даже изначально заложены деформационные швы планировки, позволяющие безболезненно отделить их друг от друга.

7.4. Другой целью межевания является формирование недвижимых имуществ, наделенных свойством управляемости их собственниками. Это крайне важное свойство недвижимости, хотя ни в каких нормативных и методических документах оно не упоминается. Степень управляемости жилищной недвижимостью ключевой фактор успеха реформы ЖКХ. Ибо представьте себе, что кто-то создал автомобиль, который буквально по всем параметрам во много раз превосходит все наилучшие достижения автопрома. Но вот только рулевое колесо имеет диаметр 2 метра, и расстояние между водительским сиденьем и педалями 3 метра! Трудно будет найти водителя для такого автомобиля. И такое изделие дополнит собою коллекцию Царь-пушки и Царь-колокола.

В условиях поквартирной собственности такой же Царь-недвижимостью представляется и объект недвижимого имущества в границах жилого микрорайона, группы домов, а в иных случаях даже единичного здания. Например, в Санкт-Петербурге есть дома, которые непрерывной лентой опоясывают громадный квартал практически полностью. Жители двух разных концов такого дома уверены, что они живут в разных домах. Количество квартир в них исчисляется тысячами. В странах старых демократий жители и половины такого дома вполне могут составить население полноценного муниципального образования со всей своей администрацией и прочей инфраструктурой жизни. Каким образом объединить их в единого домовладельца загадка.

Следует указать на то, что в отмененном законе О товариществах собственников жилья имела место следующая норма: Кондоминиум может состоять из отдельной части здания размером не менее одной блок-секции, имеющей изолированный от других частей здания вход и межквартирный лестнично-лифтовой узел. Это странное, на первый взгляд, положение возникло именно как ответ на сомнение одного из экспертов проекта закона о ТСЖ в возможности создать ТСЖ в подобном доме.

До времен нынешних реформ такие объекты имели единого собственника в лице государственных органов, который был в полной мере органичен им. Сегодня этого собственника сменила совокупность собственников жилых помещений. Для того чтобы выступать единым организованным эффективным собственником, необходимо эффективное согласованное сотрудничество всех этих собственников. Однако, коль скоро речь идет не о металлических деталях отлаженного мотора, не о роботах, автоматически действующих в соответствии с аргументами формальной логики, а о тысячах живых своевольных людей, есть сомнения в том, что всех их удастся собрать хотя бы на первое учредительное собрание, на котором можно будет поставить вопрос об этом сотрудничестве (не говоря уже о том, чтобы его обсудить). Надо полагать, что степень способности к самоорганизации собственников жилья для управления своим общим имуществом обратно пропорциональна их общему числу. Вероятно, существует некая пороговая величина этого числа, за пределами которой они никогда не соберутся и никогда ни о чем не договорятся. Во всяком случае, чем многоквартирный дом меньше, тем легче собственникам жилья найти взаимопонимание между собой; чем крупнее тем сложнее. Серьезные проблемы такого взаимопонимания, как показывает практика, возникают уже в многоквартирных домах средних размеров. Надеяться на такое сотрудничество между жителями не одного, а сразу нескольких многоквартирных домов можно разве что в единичных случаях.

Итак, ответ о возможности формирования земельного участка в качестве единого для нескольких многоквартирных домов требуется получить, качая на чашах весов соображения, названные в п. 7.3 и 7.4.

Необходимо понимать, что единство земельного участка в том и состоит, что он объединяет все недвижимое, все, что расположено на нем, в единый объект недвижимого имущества. При множественности собственников этот объект рискует стать муравейником. Если эти собственники не найдут в себе сил сотрудничать друг с другом, то их коллективные усилия невольно для них будут способствовать разрушению их имущества. И этого же следует ожидать, если жители, еще вчера воспринимавшие себя соседями по единому многоквартирному дому исторического домовладения, вдруг узнают, что теперь они живут в разных недвижимых имуществах, организованных из отдельно стоящих фл игелей этого домовладения их задача сотрудничества между собой невольно превратится в задачу соперничества.

Если так случилось, что жители действительно разных многоквартирных домов побратались и желают объединиться в едином комплексе недвижимого имущества, надо считать это удачей и не предпринимать усилий по противодействию им надо формировать им единый участок.

Тем более это важно для исторически единого комплекса многоквартирного дома, состоящего из разных строений надо формировать единый земельный участок. Обратное решение неорганично и деструктивно.

8. Какие ещё проблемные вопросы, связанные с красными линиями и территориями общего пользования вы видите? Проиллюстрируйте противоречия земельно-имущественных и градостроительных правоотношений или разрешения этих проблем на примере способа межевания квартала застроенной городской территории.

Проблемных вопросов столько, что всего пространства Интернета не хватит для того, чтобы вместить в себя только один их перечень. Иллюстрации названных противоречий можно найти по ссылкам:

К проблеме состояния земельных отношений в Санкт-Петербурге

Анализ процесса обеспечения территории Санкт-Петербурга документацией по планировке и межеванию территории

Итоги дискуссии:

1. http://www.gisa.ru/76145.html

2. http://www.gisa.ru/78237.html

3. Регулирование земельно-имущественных отношений на застроенных территориях

_____________________

Так же опубликовано наwww.nipigrad.ru

27.04.11

Ноябрь 2024
Пн	Вт	Ср	Чт	Пт	Сб	Вс
« Сен
				1	2	3
4	5	6	7	8	9	10
11	12	13	14	15	16	17
18	19	20	21	22	23	24
25	26	27	28	29	30